Le projet Lyon Confluence : un partenariat « public-public » qui consacre l’intervention des partenaires privés

La volonté d’aménagement de la zone de 150 hectares située au Sud de Lyon, appelée le quartier du confluent, est ancienne et remonte à 1776, lorsque que l’architecte Michel Perrache propose de réunir les îles et d’assainir les marais pour étendre la presqu’île . Le site connaît par la suite plusieurs modifications importantes, mais reste peu résidentiel et peu urbanisé. Il est composé au Nord, de logements (quartier Sainte Blandine) et au Sud, d’une zone industrielle et portuaire.
C’est à la fin des années 90, sous le mandat de Raymond Barre, que l’aménagement du site est véritablement lancé. Un appel d’offres lancé en 1997 est remporté par l’équipe d’architectes composée d’Oriol Bohigas et de Thierry Melot. Les études menées excèdent cependant assez rapidement le budget affecté à l’opération et le contrat est rompu en 1999.
C’est réellement sous le mandat de Gérard Collomb, à partir de 2001, que le projet va prendre toute son envergure. Sous la mandature du maire est en effet conçu un partenariat « public-public », entre le Grand Lyon et une société anonyme à capital public, pour conduire l’aménagement du site. L’originalité du montage réside dans le fait que malgré une gouvernance publique affirmée, la majeure partie des investissements réalisés sur le site ont été d’origine privée. Nous verrons que les investisseurs privés n’ont pas seulement apportés les capitaux nécessaires au développement urbain du quartier, mais ils ont également largement influencé la définition de la politique d’aménagement du site.

De la SEM à la SPLA
Avec l’élection de Gérard Collomb en 2001 le projet est relancé. Une SEM dédiée est créée, la SEM Lyon Confluence, chargée de conduire et de piloter l’opération d’aménagement. En 2003, la SEM est officiellement nommée aménageur, à travers une convention publique d’aménagement avec le Grand Lyon et la ZAC n°I est créée. L’idée de la municipalité est de disposer d’un outil puissant, d’un « bras armé » pour diriger l’aménagement du site et négocier avec les différents partenaires privés. On peut supposer que la municipalité a tiré les conclusions des nombreuses déconvenues du projet de la Cité Internationale, et a décidé de privilégier une gouvernance 100% publique.
Mais en 2005, une ordonnance impose à tous les pouvoirs adjudicateurs le respect des procédures de mise en concurrence et de publicité dans la passation de leurs marchés et contrats publics. En tant que pouvoirs adjudicateurs, les SEM sont également concernées. Cela signifie donc que le Grand Lyon ne pourra plus, comme prévu, confier des missions à la SEM Lyon Confluence sans les rendre préalablement publiques et organiser leur mise en concurrence. Il devra prendre le risque, en lançant un appel d’offres pour une concession d’aménagement, de voir plusieurs candidats y répondre, et éventuellement de conclure le contrat avec une autre société que la SEM dédiée au projet.
Pour conserver une maîtrise forte sur la conduite de l’opération d’aménagement du quartier Confluence, le Grand Lyon a décidé de créer une Société Publique Locale d’Aménagement (SPLA) en 2010. C’est la loi du 13 juillet 2006, qui autorise les collectivités à créer cette nouvelle forme de société anonyme, à capitaux 100% publics. Cette nouvelle société entre dans le cadre de la règle du « in house » fixée par la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) , qui stipule qu’une société à capitaux 100% publics, qui n’agit que pour le compte de ses collectivités actionnaires et seulement sur leur territoire est soumise aux mêmes règles que les services de celles-ci. La société est considérée comme une extension des services de la collectivité, et n’a pas besoin de respecter les procédures de mise en concurrence et de publicité lorsqu’elle se voit confier des missions.
La transformation de la SEM en SPLA s’est opérée par une revente des actions des acteurs privés à la Communauté urbaine de Lyon . Le Grand Lyon détient désormais 89% des parts en capital de la société. La convention publique d’aménagement signée entre le Grand Lyon et la SEM a été remplacée en 2010 par deux contrats de concession, l’un portant sur la ZAC n°1 et l’autre sur la ZAC n°2. Au titre des concessions d’aménagement, la SPLA doit conduire toutes les études préalables, assurer la maîtrise foncière, procéder à l’aménagement et à la viabilisation des terrains, réaliser les espaces publics, encadrer la cession des terrains, et enfin promouvoir le projet Lyon Confluence.
La première phase correspond à la ZAC n°1, est aujourd’hui terminée et a permis la création de 400.000 m2 de SHON, l’édification du conseil régional, du centre commercial, des immeubles de bureaux (Euronews, Espace Groupe, Cardinal) et des premiers bâtiments de logements le long de la Darse nautique. La deuxième phase est en cours et porte sur 420.000 m2 de SHON, dont 160.000 de logements, d’ici 2025. Par ces transformations, la Confluence devrait, à l’horizon 2025, représenter 15.000 habitants contre 7.000 aujourd’hui, et 25.000 emplois .

Une gouvernance 100% publique mais une gestion partenariale
Le recours au secteur privé paraît ici plus limité que dans le cas de la Cité internationale, puisque la gouvernance est 100% publique. La gestion de l’opération d’aménagement reste fondamentalement partenariale entre la SPLA/Grand Lyon et les investisseurs. La politique urbaine est élaborée et négociée en partenariat entre ces deux types d’acteurs, qui mobilisent leurs ressources propres.
Tout d’abord car le Grand Lyon a fait le choix de créer deux ZAC, la ZAC étant une forme très aboutie de partenariat public-privé. En effet, la ZAC permet d’attirer des investisseurs privés en créant un effet d’annonce. La collectivité envoie un signal fort en proposant de procéder à l’acquisition foncière des terrains, de les viabiliser, de les aménager, de réaliser des équipements collectifs, pour ensuite les lotir et les revendre à des investisseurs. En réalité, il s’agit d’une opération de spéculation puisque la collectivité investit de l’argent public, espérant en retour que le secteur privé investira ses capitaux, en vue de stimuler le développement urbain d’un site. L’objectif de la collectivité est de réaliser une opération à l’équilibre, c’est-à-dire que les recettes encaissées par la revente des terrains ne soient pas inférieures aux charges (acquisitions foncières, travaux, études, concertation, communication). Pour cela elle doit fixer une « charge foncière » suffisamment attractive pour ne pas décourager les investisseurs, mais aussi suffisamment importante pour rentrer dans ses frais. Elle fixe aussi une participation financière dont les investisseurs devront s’acquitter pour participer à la réalisation des équipements publics. La ZAC est donc un outil souple qui permet de concilier objectifs de gestion économe des deniers publics et objectifs politiques de développement urbain équilibré.
La deuxième raison est la forte présence des partenaires privés à la fois en aval mais aussi en amont du projet, lors de la définition des objectifs de programmation et dans la gestion de l’opération d’aménagement. L’aménagement du site obéit à plusieurs objectifs, retenus par l’équipe municipale : construire un quartier durable qui soit une véritable plateforme d’innovation en matière environnementale et sociale, créer un nouveau morceau de ville, et enfin créer un véritable pôle de vie et d’affaires mixant loisirs, activités culturelles, habitations, services et bureaux. La mise en œuvre de ces objectifs a été confiée à la SPLA, qui a adopté une démarche novatrice. Elle les a intégrés aux cahiers des charges encadrant la cession des terrains aménagés et viabilisés. Ces objectifs s’imposent donc aux investisseurs qui rachètent les terrains. Plus concrètement, ils prennent la forme d’obligations en matière de mixité sociale et fonctionnelle, de performance énergétique des bâtiments, d’espaces verts, d’architecture ou encore de modes de circulation douces .
Toutefois, ces objectifs ne se sont pas simplement imposés aux promoteurs immobiliers, ils ont fait l’objet de nombreuses négociations avec la collectivité. Des négociations ont notamment été organisées entre la SPLA et les promoteurs, sur la fixation du niveau de la charge foncière. Les promoteurs immobiliers étaient d’accord pour respecter les objectifs fixés par les cahiers des charges dans leurs programmes, mais en échange, ils ont souhaité bénéficier d’importants rabais sur le prix de vente des terrains aménagés et viabilisés, afin de rentabiliser leurs opérations .
Le Grand Lyon a intégré ces contingences économiques dans sa gestion du projet urbain. Dans la phase 2, l’objectif de la politique urbaine est d’imposer la mixité fonctionnelle dans les bâtiments, avec 45% de tertiaire et 45% d’habitations. Cela permet de densifier les opérations de bureaux et de services en y ajoutant des logements et ainsi, a priori, de rentabiliser les opérations. Mais il s’agit aussi d’un véritable défi pour les promoteurs. La collectivité a donc choisi de laisser une grande liberté aux promoteurs, tant qu’ils parvenaient à atteindre l’objectif fixé dans le cahier des charges. En l’occurrence, un promoteur a opté pour le développement de surfaces modestes en rez-de-chaussée, vouées à des activités libérales, avec des logements en hauteur, tout en mutualisant les circulations verticales, les halls et les parcs de stationnement .
La même logique a été adoptée pour imposer la mixité sociale. L’objectif imposé aux promoteurs est que le quartier abrite à terme 30% de logements sociaux, mais une grande liberté leur est laissée par ailleurs dans la construction de leur offre. On peut toutefois se demander si cet objectif de mixité sociale sera pérenne dans le temps, puisqu’aucun encadrement des loyers ou de la revente des biens n’est prévu dans les cahiers des charges . Les primo accédants qui ont bénéficié de conditions très avantageuses (PTZ, PLS) pourraient ainsi se voir tentés de revendre leur bien et réaliser une importante plue-value.
Mais là ou l’intégration de la démarche partenariale à la gestion du projet urbain et à la politique d’aménagement prend tout son sens, c’est lorsque l’on observe que certains principes d’urbanisation ont été largement coécrits avec les partenaires privés eux-mêmes. Ceci est particulièrement prégnant pour la réalisation du pôle de loisirs. Ce pôle était envisagé par la municipalité comme l’élément moteur du quartier, celui qui pourrait déclencher l’arrivée des investisseurs en comblant les lacunes de l’offre commerciale. Selon Gérard Collomb, ce pôle est un point de départ pour le projet urbain .
La stratégie du Grand Lyon était donc d’implanter une « locomotive » dans le quartier, chargée de porter le développement urbain. La première idée était de créer un pôle de loisirs, faisant la part égale aux surfaces commerciales et aux installations sportives et culturelles . Cette stratégie s’est traduite dans l’appel à projets qui laissait aux investisseurs potentiels une grande liberté dans la définition de leurs projets. Unibail Rodamco a proposé sa candidature, a remporté l’appel d’offres et s’est vu attribuer la réalisation, la gestion et l’exploitation du pôle, qui a été inauguré le 4 avril 2012. Toutefois on observe que les loisirs sont cantonnés à une portion congrue, tandis que la surface commerciale est bien plus importante que prévu . Ceci peut s’expliquer par le fait que la municipalité avait besoin de redynamiser rapidement ce territoire . Elle a donc choisi Unibail, qui était d’accord pour investir plusieurs millions d’euros, quitte à sacrifier certaines de ses ambitions urbaines avec l’augmentation des mètres carrés commerciaux et l’implantation de trois parkings. Le commerce est utilisé par la municipalité comme un instrument de la politique urbaine. Il permet d’attirer des investisseurs en renforçant l’attractivité, au risque de devoir sacrifier des éléments de la politique urbaine aux exigences imposées par les contingences économiques.

Bilan
L’organisation de l’opération Lyon Confluence présente plusieurs points remarquables :
-Une gouvernance stable et 100% publique. Concernant le site de Confluence, l’impératif d’un pilotage fort, concentré et stable, tiré de l’étude sur la Cité Internationale, semble être respecté. Il apparait que seule une gouvernance entièrement publique est adaptée à la conduite de ce type de projet, car on peut faire l’hypothèse que la taille de l’ensemble de l’opération rend impossible toute délégation globale (impossibilité de modification au fil de l’eau).
-Une souplesse opérationnelle. Grâce à un montage novateur combinant ZAC et SPLA, le Grand Lyon bénéficie des avantages de la ZAC, tout en conserve une gouvernance 100% publique. De plus, le fait de créer deux ZAC permet de laisser une certaine liberté d’adaptation à la collectivité, par exemple si de nouveaux besoins surviennent ou que le contexte change. La séparation en deux ZAC et en plusieurs îlots à l’intérieur de chaque ZAC prémunit la maîtrise d’ouvrage contre un blocage éventuel du projet.
-L’équilibre entre objectifs politiques et contingences économiques. Le développement urbain sur le site a été très rapide : les investissements se chiffrent à ce jour à 1,5 milliard d’euros, dont 64 % portés par des investisseurs privés. Toutefois on observe que la municipalité a sacrifié un certain nombre d’éléments de la politique urbaine initiale en intégrant la logique partenariale à la gestion du projet urbain et en s’adaptant aux contingences économiques. Cela pose des inconvénients majeurs : le réel déficit en services scolaires, en services de santé, en services à la personne et en commerces de proximité. Cette stratégie présente un risque très fort en matière de privatisation de la ville et de la marchandisation des espaces collectifs.

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