La Cité Internationale : un partenariat novateur

Le lancement du projet de la Cité internationale de Lyon est une des premières tentatives de partenariat public-privé d’envergure dans l’agglomération lyonnaise. Dans les années 1980, Francisque Collomb, alors maire de Lyon, et son équipe souhaitaient inscrire la ville de Lyon au rang des cités d’envergure européenne . Dans cette optique, il fallait doter Lyon d’un véritable palais des congrès et d’un centre d’envergure internationale regroupant plusieurs activités (musée d’art contemporain, hôtels, bureaux et restaurants). Le terrain retenu pour la localisation du projet se trouvait le long du quai Achille Lignon (aujourd’hui renommé en quai Charles de Gaulle), zone jusqu’alors dévolue aux activités de foire.
La mission d’étude, destinée à préfigurer le projet, est initiée en 1985 et regroupe l’Agence d’urbanisme de Lyon, la Communauté Urbaine, la Ville de Lyon, la Chambre de commerce et d’industrie et l’Agence de développement économique de la Région lyonnaise (ADERLY). Elle prend la forme d’une Société d’Economie Mixte dédiée en 1987. L’investissement anticipé est très lourd (4 milliards de francs, soit 962 millions d’euros valeur 2011). Pour piloter l’opération, l’architecte de renommée internationale Renzo Piano est choisi en qualité que maître d’œuvre, un choix qui reflète l’ambition du projet.

Une nouvelle envergure avec Michel Noir
Michel Noir, le nouveau Maire (qui accède au pouvoir en 1989), choisit de confier l’opération d’aménagement à une entreprise privée, ne laissant à la SEM que les études et le pilotage . Avec ce nouveau montage, il intègre étroitement le secteur privé à la gestion et à la conduite du projet, créant ainsi un véritable partenariat public-privé. Ce montage lui permet de renforcer les ambitions affichées pour ce projet et celles de sa politique : faire de Lyon une eurocité reconnue internationalement et rayonnante, la Cité International participant pleinement à la concrétisation de l’ambition métropolitaine de l’agglomération. Son idée est de convoquer les méthodes de management du secteur privé et sa force d’investissement pour faire avancer plus vite le projet et lui donner plus d’envergure . Le programme de l’opération Cité Internationale se densifie et entrevoit la possibilité d’y intégrer des logements.
De septembre 1989 à février 1990, une négociation est lancée entre Bouygues et le groupement SARI-Compagnie Générale des Eaux, portant principalement sur le montage financier de l’opération, son phasage et la gestion du centre des congrès. Le groupement d’entreprises SARI-Compagnie Générale des Eaux est choisi et une société dédiée au projet est créée, la SPAICIL (Société Privée d’aménagement et d’investissement de la Cité Internationale) capitalisée à 20% par SARI et à 80% par CGE . La société est chargée par la collectivité de construire le Palais des Congrès, puis de le gérer, et de réhabiliter une extension pour le musée d’art contemporain situé dans les parties conservées de l’ancien bâtiment de la foire. Enfin, la société est chargée de trouver des promoteurs pour la réalisation des hôtels et des bureaux. L’ensemble des réalisations doit être conforme au cahier des charges établit par Renzo Piano.
Une ZAC avait été créée la Ville de Lyon pour acquérir les terrains situés sur l’emprise du projet, et la collectivité en est désormais propriétaire. Ces terrains sont mis à disposition de la SPAICIL par le biais d’un bail emphytéotique administratif d’une durée de 99 ans, au terme duquel la collectivité redevient propriétaire des bâtiments. La convention d’aménagement est signée entre la COURLY et la SPAICIL le 12 mai 1992, après le travail de programmation et de phasage des réalisations de la ZAC.
La Ville de Lyon choisit par ce montage de transférer son rôle de maîtrise d’ouvrage et ses prérogatives de puissance publique à un opérateur privé, et donc de se désengager. Ce montage doit lui permettre en théorie de réaliser un aménagement à moindre coût pour le contribuable puisque le privé assure le financement de l’opération à l’exception des ouvrages de voirie et de desserte en transports en commun.

La collectivité à la rescousse
Le projet prend du retard à cause de quelques rebondissements , mais finit par aboutir et en 1996, le Palais des Congrès est inauguré. En 1998, de nouveaux problèmes interviennent, puisque la SPAICIL annonce qu’elle ne peut poursuivre les opérations d’aménagement, compte tenu de la crise immobilière. Elle considère alors que sa rentabilité dans l’opération n’est pas suffisante et rompt le contrat de concession qui la liait à la communauté urbaine et à la ville de Lyon et vend le Palais des Congrès à la ville pour la moitié de sa valeur, comme prévu dans le bail emphytéotique (protocole n°1). En 1999, dans un premier temps et pour supplanter au désengagement de la SPAICIL, le Grand Lyon assume l’aménagement en régie directe. Puis, à partir de juillet 2000, la Communauté urbaine de Lyon signe une concession avec la SEM de la Cité Internationale pour la prise en charge de la poursuite de l’aménagement de la ZAC, de la promotion du foncier encore disponible et de la réalisation des espaces publics restant. Tout en redevenant une SEM d’aménagement, elle garde son rôle de coordination et de pilotage.

Le nouveau maire de Lyon depuis 1995, Raymond Barre, poursuit la politique de son prédécesseur et enrichit le projet par la programmation de nouveaux investissements (casino, parc de stationnement, passerelle Saint Clair, salle de congrès de 3000 places) . Néanmoins, contrairement aux phases précédentes, c’est la ville qui finance les nouveaux projets sans pouvoir recourir à des investissements privés. Ce que l’on peut considérer comme un revers, vis-à-vis de l’ambition du programme, renseigne sur la difficulté de faire coïncider volonté publique et intérêts privés. En 2001, lorsque Gérard Collomb accède à la mairie de Lyon, il poursuit et termine le projet initié par ses prédécesseurs sans le modifier

Le bilan
Le désengagement du privé et les incertitudes qu’il a entrainées ni signifient pas l’échec du projet . En effet, ce retrait n’est pas significatif car il a été entrainé par une conjonction d’évènements défavorables (problèmes judiciaires de la SARI, crise immobilière), et la Cité Internationale a bénéficié au total d’investissements privés massifs (140M€). La réalisation de ce projet a permis à Lyon de devenir une capitale européenne d’envergure. La cité internationale a de plus été un terrain d’expérimentation pour le développement d’une démarche partenariale traduisant la volonté politique de Michel Noir d’engager une action publique innovante et ambitieuse, tout en garantissant une gestion économe des finances publiques. Une série de grands projets d’aménagement (Gerland, Opéra de Lyon, Place des Terreaux) et d’infrastructures (périphérique Nord, parkings souterrains) menés sous la mandature de Michel Noir suivent le même modèle.

Ce projet permet de mettre en avant plusieurs bonnes (et moins bonnes) pratiques pour des partenariats public-privé efficaces et efficients dans l’aménagement urbain :
-L’impératif de souplesse opérationnelle et contractuelle. Dans un partenariat public-privé, il importe de prévoir les aléas qui pourraient survenir en établissant des clauses permettant une bonne gestion des crises (à l’image du protocole n°1).
-La stabilité des instances de pilotage. Renzo Piano a eu un rôle important en tant que maître d’œuvre, car il a assuré la continuité du suivi du projet pendant près de 10 ans. Grâce à lui, la Cité Internationale est aujourd’hui un véritable quartier aux formes urbaines harmonieuses. Les auteurs du rapport remettent en revanche en cause l’action de la SEM de pilotage dédiée au projet au regard du résultat mitigé de son action. Malgré l’effort novateur de création d’une telle structure, les efforts sont souvent restés vains et les concessions nombreuses. Cette structure n’a pas empêché la survenue de crises, et d’affrontements entre les différents acteurs du projet.
-Le nécessaire réalisme entre volonté publique et contingences économiques. Il apparait au regard des déconvenues rencontrées, qu’un projet d’une telle envergure ne peut être entièrement dévolu au secteur privé, sous peine de devoir sacrifier les ambitions politiques face aux aléas économiques. Un contrôle et un pilotage affirmé de la collectivité sont nécessaires, de même que la vérification permanente de la « solidité » du partenaire privé.

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