Qui doit payer la ville durable ?

La question se pose dans bon nombre de municipalités qui cherchent à requalifier leurs centres-villes,  leurs quartiers résidentiels ou commerciaux ou encore les anciennes zones industrielles. Le coût de transformation de ces morceaux de ville est très élevé car la puissance publique doit parfois acheter le foncier, éventuellement le dépolluer, rénover l’existant, construire des espaces publics et collectifs, encadrer les prix pour imposer la mixité sociale, améliorer la desserte en transports en commun et doux, imposer une gestion raisonnée de l’eau et des déchets, développer l’usage des énergies renouvelables…. Et la liste n’est pas exhaustive !

Mais qui doit financer ce processus de transformation des villes, cher mais hautement durable ?

Classiquement, on peut envisager un financement par l’impôt. Il se heurte toutefois à des questions d’acceptabilité sociale et d’échelle territoriale. En clair, quel contribuable doit financer quel projet et sur quel territoire ? Le contribuable local ou national ? Ce financement par l’impôt ne peut qu’être national afin d’assurer une redistribution juste, à l’image des fonds dont dispose l’ANRU qui sont redistribués aux villes et aux intercommunalités qui mènent des projets de renouvellement urbain.

L’idée est également celle du financement par les émissions obligataires à l’échelle d’une région ou d’une métropole par exemple. La collectivité territoriale émet des bons et les citoyens placent leur argent à un taux de rentabilité intéressant sur 5 ans. Cette pratique permet de lever des sommes importantes en peu de temps, à l’image de la Région Auvergne qui a récolté 20 millions d’euros en 18 jours. Une autre idée est le crowd funding ou financement par la foule mais là aussi l’acceptabilité sociale n’est pas évidente.

Dans un contexte de réduction budgétaire, c’est désormais sur un modèle hors subvention que les collectivités se dirigent, en finançant leurs projets grâce à l’usager ou à l’opérateur privé.

Le premier axe est la privatisation des espaces et services publics. De plus en plus, les collectivités territoriales se désinvestissent de la construction de l’espace public et des services au profit des opérateurs privés. Le système est souvent le même : la collectivité privatise un espace public ou délègue la gestion d’une infrastructure à un opérateur privé en lui imposant dans un cahier des charges de s’engager sur un certain nombre de prestations sociales (comme la réalisation d’espaces verts, l’installation de mobiliers urbains, la construction de logements sociaux). L’opérateur privé se rémunère ensuite sur la commercialisation des logements et bureaux, les recettes publicitaires ou encore les recettes payées par les usagers pour accéder au service (autopartage, eau, autoroutes…). Un véritable co-financement de la ville qui nécessite toutefois un réel engagement de la collectivité auprès de l’opérateur privé pour contrôler les prestations fournies et assurer un suivi. La présence de la collectivité doit être plus affirmée dès lors qu’elle délègue ou privatise un certain nombre de prestations.

La puissance publique doit lutter contre une fabrication totalement privée de la ville !

Isabelle Baraud- Serfaty souligne dans son travail, la présence de plus en plus forte des investisseurs privés sur l’espace urbain, présence qui ne peut que s’accentuer dans les prochaines décennies du fait la montée de l’endettement public (2). A titre d’exemple, en France : le quartier des Berges du Lac à Bordeaux est piloté par Bouygues, les Docks de Saint-Ouen par Nexity, Unibail influence fortement le projet du Forum des Halles à Paris… « Le processus de fabrication de la ville est de moins en moins séquentiel et résulte désormais d’un système d’acteurs complexe : de nouveaux « intégrateurs urbains » font leur apparition, qui rentrent dans le champ de l’urbain par la gestion de l’énergie (Veolia, Suez, Siemens), par les systèmes d’information (IBM, Google) ou par le financement (promoteurs et investisseurs immobiliers) » (3).

Pour éviter une ville 100% privatisée, l’idée est de maîtriser la création de valeur urbaine dans un projet d’aménagement.

La puissance publique doit parvenir à capter la plus-value produite par la requalification du quartier. Un certain nombre de taxes, de participations, ou d’outils (ZAC, PAE, PUP), existent déjà pour demander au groupe privé chargé de la construction des logements et des bureaux de participer financièrement à l’aménagement global du site. Elles restent toutefois incomplètes.

Une fois que les terrains ont été cédés ou revendus au promoteur immobilier ou à l’aménageur, il devient en effet très difficile de capter la plue value, notamment pour des questions de droit de propriété. Elle échappe à la puissance publique, qui y a pourtant largement contribué en construisant des espaces publics, des parcs, des transports en commun, augmentant ainsi la valeur du terrain…

Il importe de préciser qu’il peut sembler risqué de majorer indéfiniment les prix de revente des biens sur le marché pour financer l’aménagement global d’un site. Le risque est de faire une croix sur l’objectif de mixité sociale en n’attirant que des clientèles aisées ayant les moyens d’investir dans tel ou tel quartier. Cette pratique entraîne à terme un phénomène de gentrification.

Entre le tout privé et le tout public, il y a un juste milieu à trouver.

L’équilibre serait de parvenir à raisonner en coût global pour un projet. Cela implique de faire évoluer les cultures des milieux de l’urbanisme !

L’idée est de comparer les coûts d’investissement avec les recettes et les charges sur le long terme. Cela permettrait de justifier des coûts d’investissement plus forts, mais créateurs d’économies sur le long terme. Cela permettrait aussi d’imposer un partage des coûts et des charges avec le secteur privé. Une véritable fabrique partenariale de la ville !

La difficulté est toutefois de mesurer les recettes et les charges futures générées par le projet. Quels indicateurs prendre en compte ?

L’approche des coûts reste souvent peu détaillée dans les bilans d’aménagement, ce qui gêne leur perception. Par conséquent, toute approche comparative devient complexe. De plus l’investissement est en partie supporté par l’aménageur, tandis que la gestion revient à la collectivité où à des concessionnaires. L’approche en coût global est donc pour l’instant délicate, car les impacts en coûts de fonctionnement ne remontent pas dans le bilan d’aménagement. Ceci suppose d’approcher autrement l’économie et le management du projet.

On toutefois jouer sur quelques approches nouvelles pour dégager des marges et financer les surcoûts au niveau de l’investissement :

-La mutualisation du stationnement qui permet une réduction des créations d’emplacement à l’échelle du quartier et une répartition des coûts entre promoteurs et aménageurs.

-L’augmentation de la densité dans les opérations, et ainsi des recettes plus importantes, pour financer de plus grands espaces publics. Une réflexion est également à mener sur le découpage des espaces verts, entre espace public et espace privé, en répartissant les coûts d’exploitation entre la collectivité et les copropriétés.

Pour en savoir plus : Rapport du ministère de l’Ecologie, du Développement Durable, des Transports et du Logement sur le financement des éco-quartiers.

Pour conclure, on peut dire que le financement de la ville durable doit se faire de manière partenariale, entre les usagers, les contribuables mais aussi les opérateurs privés. Le principal défi est toutefois de réinventer le rôle et les moyens d’action de la collectivité locale. L’intervention de nouveaux acteurs rend l’intervention publique encore plus décisive, dans un contexte financier public de plus en plus contraint.

Pour en savoir plus :

1. Renaud Le Goix, Céline Loudier-Malgouyres, La production privée des espaces publics, Les annales de la recherche urbaine

2. Isabelle Baraud-Serfaty, La nouvelle privatisation des villes, Esprit, mars-avril 2011

3. Isabelle Baraud-Serfaty, L’aménagement métropolitain sous contrainte financière, Urbanisme n°384, Mai-juin 2012

4. Le blog d’Isabelle Barraud Serfaty

2 réponses à “Qui doit payer la ville durable ?

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