Le PPP en aménagement urbain, pourquoi faire ?

Avec la généralisation des idées véhiculées par l’idéologie néo libérale, les méthodes issues du nouveau management public et les contraintes budgétaires croissantes, les acteurs publics adoptent de nouvelles façons de faire dans la mise en œuvre des politiques urbaines. Ils intègrent les méthodes issues du management et de la culture managériale.
Parmi ces nouvelles méthodes, se développe notamment l’usage du partenariat public-privé en aménagement urbain. Le PPP repose sur le principe de la gestion économe des fonds publics, de la logique de gestion en mode projet, mais aussi sur l’idée d’une coopération renforcée entre le public et le privé . La décision est ainsi partagée entre l’acteur public et son partenaire, et ce tout au long des étapes du projet, de l’élaboration à la mise en œuvre. Ce processus décisionnel partagé peut causer l’apparition de situations de conflit, les partenaires se mesurant dans des rapports de force, mais plus généralement, cette logique partenariale pousse les acteurs à rechercher le consensus. Selon François ASCHER : « le politique doit prendre en compte que l’action publique se construit aujourd’hui au niveau local en tous les cas, plus par des dynamiques de projets, que par la mise en œuvre d’un programme, plus par des solutions ad hoc que par application de normes, plus par des consensus partiels que par de grands accords globaux ».
Le partenariat public privé peut apparaître dès lors comme une solution pour dépasser les contraintes à la fois de moyens, puisque l’intégration du secteur privé suppose également l’injection de capitaux, et de principes d’action, supposés plus souples et plus innovants. Par sa logique de coopération entre partenaires publics et privés, il permet également la mutation de l’action sur l’urbain et la formulation de stratégies transversales intégrant des problématiques diverses, notamment en termes de développement économique.
Certains s’inquiètent des dérives possibles d’une démarche partenariale. En effet, le partenariat public-privé induit dès la conception du projet un rapport de forces et des conflits entre les acteurs . Ces conflits apparaissent car on observe l’émergence d’une action privée autonome, c’est-à-dire de l’émancipation des acteurs privés dans la fabrique de la ville. Ainsi, on observe que les acteurs privés usent d’une variété de moyens pour promouvoir leurs idées et souhaits auprès des personnes publiques. Ils proposent des « produits » aux acteurs locaux qu’ils se proposent de mettre en œuvre sur leur territoire. De même, les acteurs privés, notamment les promoteurs immobiliers, imposent de plus en plus leurs logiques aux acteurs locaux, dans la mise en œuvre du projet urbain (ex : Confluence). Bien qu’ils ne puissent pas imposer complètement leur projet à la personne publique qui conserve ses compétences réglementaires, les difficultés financières rencontrées par ces dernières et la logique de concurrence entre les territoires, peuvent les amener à se montrer plus réceptives aux suggestions formelles et informelles qui leur sont soumises.
Ainsi, les investisseurs deviennent des intervenants majeurs de la construction urbaine, tout particulièrement à l’heure où les contingences financières prennent une réelle importance dans la mise en place de grands projets publics. Les promoteurs s’imposent en amont comme un partenaire privilégié des collectivités, du fait de leur puissance financière. Cette inversion du processus de production, permet au partenaire privé qui intervient en amont de la réalisation du projet, d’apporter des ressources complémentaires (techniques, gestion de projet, connaissance précise des marchés foncier et immobilier) permettant d’ajuster le programme de l’opération aux conditions du marché. Il apporte également des ressources financières nécessaires au projet et non négligeables pour les collectivités territoriales, comme le montre Catherine SABBAH, dans un article du Moniteur paru en 2005 : « là où les promoteurs ont à gagner, les collectivités n’ont pas forcément à perdre, dans un contexte simultané de grands travaux de renouvellement urbain et de finances publiques limitées. Car, pour construire de nouveaux logements, des équipements publics ou des espaces verts, les villes n’auront probablement pas les moyens d’acheter les milliers d’hectares que Réseau Ferré de France s‘apprête à mettre sur le marché, ou acquérir les terrains promis par l’État ». L’intégration du secteur privé semble donc être un moteur indispensable aux acteurs dans la conduite des projets urbains, notamment pour financer les dépenses liées à leur réalisation.
Toutefois, les méthodes de production de la ville ne sont plus les mêmes pour les acteurs publics. La conjoncture économique qui devient un facteur crucial pour le lancement et la réalisation des projets urbains car elle influence les possibilités de création de valeur, le comportement des acteurs et leur positionnement par rapport aux projets. Les pouvoirs publics doivent apporter des garanties aux investisseurs privés afin de sécuriser le rapport risques / revenus dans les projets. Ils doivent garantir la rentabilité des projets à leurs investisseurs, quitte à modifier la programmation urbaine, et accompagnent, voire subissent les cycles économiques.
Cela modifie également les modalités de programmation et de gestion des projets, qui deviennent plus partenariales. Le secteur privé est en effet intégré à la mise en œuvre du projet, en aval, mais également en amont, lors de l’élaboration du programme. Cette intégration du secteur privé en amont du projet permet notamment l’émergence de projets d’aménagement caractérisés par la créativité, l’originalité et l’innovation, mais aussi de modes de gestion qui prônent l’efficience, comme en témoigne le projet de la Cité Internationale. Grâce à leurs ressources, les opérateurs urbains sont en mesure de proposer des « produits » urbains très innovants aux collectivités, qui peuvent ainsi créer des quartiers « vitrines » pour leur territoire. Au vu projet proposé par Eiffage, la reconversion de l’Hôtel Dieu pourrait engendrer un regain d’attractivité pour le quartier, car le patrimoine remarquable est mis en valeur de manière innovante. De même, le quartier Lyon Confluence, et notamment le Pôle de Loisirs, aimantent dors et déjà les habitants et les entreprises de l’agglomération lyonnaise, mais aussi les citoyens et les représentants des institutions nationales et européennes, qui vantent ses innovations.

Devoir assurer la rentabilité des projets tout en veillant au respect de l’intérêt général place les acteurs publics dans une situation ambigüe, puisque les objectifs des opérateurs privés ne sont pas toujours les mêmes que ceux poursuivis par la collectivité. L’ajustement des différents objectifs est devenu l’enjeu central de la conduite des projets urbains. Dans ce but, la collectivité publique peut actionner différents leviers.
Tout d’abord, elle doit mener une politique en amont et sur le long terme pour maîtriser le foncier nécessaire au développement urbain. Ainsi, la collectivité ne peut se retrouver soumise à un rapport de force ayant pour objet l’acquisition ou la cession des terrains, et pour conséquence éventuelle l’inflation des prix. Le deuxième levier est le fait de mener une politique d’investissements publics visant la création d’équipements collectifs et de services publics. Ces investissements engagent principalement les budgets publics, mais ils peuvent également être négociés dans le cadre de Projets Urbains Partenariaux (PUP) ou même de ZAC.
Le troisième levier est la négociation des orientations du programme et des participations des acteurs, au fil de la réalisation, à travers des dispositifs plus ou moins formels. Pour imposer une véritable qualité urbaine et la présence de services publics, dans le cadre d’un partenariat public-privé, la collectivité doit mettre en œuvre un portage politique fort qui garantit un équilibre entre objectifs publics et privés. Ce portage implique à la fois la définition d’un cadre contractuel partageant équitablement les risques et les coûts (à l’image du protocole n°1 pour la Cité International), un contrôle et un suivi du projet permanents. Le partenariat public-privé peut ainsi être une démarche adaptée aux contraintes économiques qui conditionnent le déroulement des projets urbains, mais il nécessite une maîtrise d’ouvrage publique forte et affirmée. Comme on le voit à Lyon, même avec l’intervention de partenaires privés, les projets d’aménagement d’envergure ne peuvent se faire sans un pouvoir politique imposant.
C’est l’enseignement que l’on peut tirer des exemples lyonnais, la nécessité d’encadrer ce type de démarche partenariale pour qu’elle soit efficace et efficiente. Avec l’exemple de la Cité Internationale, on a vu qu’un grand projet peut conserver sur du long terme une harmonie des formes architecturales et une qualité urbaine grâce à une volonté politique forte, à une maîtrise publique présente constamment et une maîtrise d’œuvre unique sur l’ensemble du projet. Avec l’exemple de la Confluence, on voit que face aux opérateurs privés de grande ampleur il faut un contrepoids politique local incitatif, influent et offensif, afin d’équilibrer le rapport de forces et d’enrayer la régulation uniquement par le marché. L’exemple du quartier Grôlée démontre en revanche qu’une absence de maîtrise publique du développement urbain et une dévolution totale au privé aboutit à un échec. Le projet de reconversion de l’Hôtel Dieu n’est pour l’instant pas entamé, mais on espère qu’il ne connaitra pas le même sort funeste.
Pour aller plus loin, on peut toutefois se poser la question des profonds décalages qui existent entre ces logiques de gestion partenariale et les considérations urbaines qui structurent une politique d’aménagement. L’aménagement urbain se structure aujourd’hui dans le cadre de négociations généralisées, dont certains partenaires révèlent leurs stratégies au fur et à mesure du projet, et ne peut pas conséquent plus être caractérisé comme un acte résultant seulement d’un accord restreint entre une autorité publique et un opérateur réalisateur. A l’image d’Yves JANVIER, on peut se demander : « C’est donc la notion même de décision sur un projet de longue durée qui se trouve mise en cause : il n’est sans doute plus possible aujourd’hui de décider autrement qu’à terme assez court. Comment alors préserver ce qui fait l’essence de l’aménagement c’est-à-dire la continuité et la prise en compte du long terme ? ».

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